« La mise en œuvre de l’obligation de revitalisation des bassins d’emploi : … ” S. Grimault, T.Sachs

LdG_Mars1Pour ce sixième rendez-vous du séminaire les Lieux-Dits du Gestes, la Maison Suger a accueilli ce vendredi 13 mars 2015 Solveig Grimault, sociologue de l’Institut de Recherches Économiques et Sociales (IRES), pour son travail sur la « La mise en œuvre de l’obligation de revitalisation des bassins d’emploi : quelle contribution à une gestion précautionneuse de la santé économique des territoires ? », et discutée par Tatiana Sachs, juriste de l’Université de Paris Ouest Nanterre la Défense.

 

 

Extraits sonores disponibles ci-dessous sur cette page.DIM Gestes

 

 

La sociologue Solveig Grimault a présenté des travaux commandités par la DATAR et le Ministère de l’Emploi (DGEFP) en 2011, portant sur la mise en œuvre de l’obligation de revitalisation des bassins d’emploi (En hypertexte : https://www.emploi.gouv.fr/files/files/rapport_ires_juil2011.pdf ; LDG_Mars4https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00727444/document). Ce travail a été  mené en collaboration avec une équipe de chercheurs en droit, économie et sociologie (ont participé des membres du cabinet Amnyos, du Centre économique de la Sorbonne, du LATTS et de l’IRES), ce qui fut selon elle très précieux tant les fonctionnements qui se mettent en place à l’occasion des conventions de revitalisation « articulent, selon des modalités qu’il s’agissait précisément de comprendre, l’espace du droit, celui des pratiques de gestion des entreprises, et les stratégies d’optimisation des coûts généralement consubstantielles à toute opération de restructuration ». Ces travaux se sont basés sur une analyse statistique de l’ensemble des conventions de revitalisation signées, en cours et échues en 2008-2009, et sur 22 monographies portant notamment sur des cas d’entreprises en restructuration, signataires à ce titre d’une convention de revitalisation.

LogosLdGSolveig« Les pratiques de restructuration affectent évidemment, et parfois très durement, les territoires. » S’équiper face à leurs conséquences serait donc, selon elle, un enjeu d’intérêt général. En plus des éléments existant dans le droit pouvant y contribuer – et en particulier l’obligation de revitalisation des bassins d’emploi –, il existe des « outils conventionnels d’anticipation et d’accompagnement des mutations économiques, promus par l’Etat et dont les Direccte sont invitées à se saisir ». Et un peu paradoxalement, la revitalisation est « un bon poste d’observation des pratiques
d’anticipation ». En effet, si elle vise en principe à réparer les préjudices portés à un territoire par un licenciement collectif, l’obligation de revitalisation s’avère être, pour l’entreprise en restructuration, « l’occasion de développer des pratiques d’anticipation spécifiques, et dont il faut se demander si elles bénéficient toujours aux territoires ou si elles servent avant tout les intérêts de l’entreprise. »

Mais au préalable, quelques précisions sur l’obligation de revitalisation des bassins d’emploi instituée par la  loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, et désormais définie par l’article L. 1233-84 du code du travail : les entreprises de plus de 1000 salariés ou appartenant à un groupe de plus de 1000 salariés qui « procèdent à un licenciement collectif affectant, par son ampleur, l’équilibre du ou des bassins d’emploi dans lesquels elles sont implantées, […] sont tenues de contribuer à la création d’activités et au développement des emplois et d’atténuer les effets du licenciement envisagé sur les autres entreprises dans le ou les bassins d’emploi » concernés (les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaire ne sont pas soumises à cette obligation). Cela se traduit par la signature d’une convention entre l’entreprise en restructuration et le représentant de l’Etat au plan local. La convention prévoit le montant de la contribution financière de l’entreprise, qui ne peut être inférieur à deux fois la valeur mensuelle du salaire minimum de croissance par emploi supprimé. Toutefois, le représentant de l’Etat peut fixer un montant inférieur lorsque l’entreprise est dans l’incapacité d’assurer la charge financière de cette contribution. La convention détaille les actions à engager au titre de la revitalisation, qui peuvent être variées : aides à l’emploi (subventions, prêts), actions de conseil aux TPE et PME, soutien aux structures d’insertion par l’activité économique, aide à la reconversion de site, financement d’études prospectives, actions d’accompagnement des repreneurs, etc. Le périmètre de la convention est également décidé d’un commun accord et peut être étendu par avenant. L’obligation de revitalisation a ainsi introduit une forme de « responsabilité territoriale », même si la « responsabilité » en question ne s’entend pas au sens juridique du terme. « Cette responsabilité est surtout distincte de l’obligation de reclassement. En effet, si la première s’adresse aux salariés, la seconde s’adresse au territoire. »

L’enquête a montré qu’il y avait « un jeu avec le droit, plus qu’un évitement, » de la part des entreprises assujetties à l’obligation de revitalisation, a poursuivi Solveig Grimault. C’est notamment en déployant des stratégies d’anticipation spécifiques que l’entreprise va chercher à « jouer avec le droit » pour s’accommoder de son obligation de revitalisation (Partie 1 de la présentation). En revanche, si les acteurs locaux sont eux aussi invités à « anticiper » (mais quoi ?), leur position est tout autre et pèse a priori sur leur capacité réelle d’anticipation (Partie 2).

1/ Que fait l’entreprise ?

Solveig Grimault a tout d’abord rappelé que l’entreprise qui négocie une convention de revitalisation est avant tout une entreprise en restructuration, prise dans une logique de réévaluation et de réagencement de ses ressources et de son organisation. Et ce, qu’elle quitte ou non le territoire. « Autrement dit, l’entreprise est « ailleurs », a bien d’autres préoccupations que la revitalisation et cela va profondément marquer la manière dont elle va aborder la négociation de la convention, voire même le type d’actions de revitalisation qu’elle va pouvoir privilégier. » L’entreprise cherche surtout à être quitte de ses obligations légales le plus rapidement possible, et à « boucler » son opération de Picto-industrierestructuration au meilleur coût, opération dont elle tient une comptabilité globale incluant le coût du PSE (s’il y a un PSE) et de la revitalisation. « Au fond, les frontières que le droit établit entre PSE et revitalisation n’ont vraiment de consistance que dans les qualifications du droit. Mais l’entreprise va pouvoir en jouer, en développant des stratégies d’anticipation et de valorisation financière au profit de l’optimisation du coût d’ensemble de sa restructuration. » Les stratégies d’anticipation se traduisent notamment par le fait de conduire un certain nombre d’actions de revitalisation avant même que la convention du même nom soit élaborée et négociée avec les représentants de l’Etat.

A noter d’ailleurs que conduire des actions de revitalisation en amont de la convention n’est pas contraire au droit, et même présent dans certains articles du code du travail. « Il y a, de fait, des passerelles entre le droit du PSE et celui de la revitalisation. » En particulier, l’article 1233-85 prévoit que la convention peut tenir compte des actions de même nature éventuellement mises en œuvre par anticipation, dans le cadre du plan de sauvegarde de l’emploi notamment. « Ce qui conduit en pratique à ce que des actions conduites en amont de la convention soient « valorisées » au plan financier dans la convention de revitalisation, dont le montant net nouveau pour le territoire va donc se trouver réduit d’autant. Il y a une logique de vases communicants, une porosité entre droit du PSE et de la revitalisation, que l’entreprise va pouvoir exploiter pour optimiser le coût d’ensemble de sa restructuration. »

Les actions de revitalisation conduites en amont peuvent aussi, et simultanément d’ailleurs, faciliter les opérations de reclassement, ou servir les objectifs mêmes de la restructuration de l’entreprise. La sociologue a alors cité trois exemples de stratégies de revitalisation, et d’anticipation :

– Un grand constructeur automobile et un groupe opérant dans la chimie, ont mis en place en amont des actions de soutien à la création d’entreprise, susceptibles notamment de faciliter le reclassement de salariés risquant d’être licenciés à plus ou moins brève échéance. Le groupe chimique avait même développé depuis 20 ans, de façon récurrente, une aide au développement économique local. Dans ces deux cas, ces actions, parfois réalisées très en amont, ont été valorisées dans les conventions de revitalisation. Mais les actions de revitalisation ont bien conservé leur visée propre, qui les distingue des mesures de reclassement : il s’agissait bien de « contribuer à la création d’activités et au développement des empois. »

– Deuxième exemple : un équipementier automobile qui a choisi d’équiper, dans le cadre de la revitalisation, un processus de reclassement à venir au titre d’une seconde restructuration, jugée inéluctable à plus ou moins brève échéance. Concrètement, cela a pris la forme du financement d’un diagnostic visant à recenser les besoins de recrutement des entreprises sur le bassin d’emploi affecté. La revitalisation ne visait donc pas directement la création d’activités, ce qui a d’ailleurs contribué à rendre plus difficile la négociation de la convention avec les représentants de l’Etat. « La revitalisation s’est en quelque sorte alignée sur la logique du reclassement, sans que lui soit associée ici un objectif de création d’activités et d’emplois. On peut alors se demander si la revitalisation ne sert pas plus la restructuration et donc le groupe, que le territoire qui devrait en être le premier bénéficiaire. »

– Troisième cas : un groupe aéronautique qui est parvenu à valoriser dans la convention, des actions étroitement liées aux objectifs stratégiques de sa restructuration. Certaines d’entre elles ont été conduites bien en amont. La restructuration ici ne consistait pas uniquement en une réduction d’effectifs, mais visait également un réagencement de la chaîne de sous-traitance au niveau local. Il s’agissait donc aussi, pour le groupe, que les sous-traitants « parviennent à suivre ». Plusieurs types d’actions ont été valorisés dans cette convention : le financement d’une licence professionnelle, la participation à des fonds de soutien au développement économique local, le financement d’un salon pour améliorer l’attractivité des métiers du secteur, des aides à la formation sur le territoire, des aides aux PME locales et notamment aux sous-traitants du groupe pour qu’ils soient en capacité d’intégrer les nouveaux critères d’accès aux marchés de sous-traitance. « On voit qu’ici le groupe attendait une forme de retour sur investissement de la convention de revitalisation.  Mais celle-ci se démarquait nettement de toute logique de reclassement, visant plutôt à contribuer au maintien, au plan local, des ressources dont le groupe avait impérativement besoin ».Join Our Team

Dans ces trois cas les entreprises auront bien anticipé. « Elles ont conduit des actions de revitalisation par anticipation, c’est-à-dire en amont de la convention ; elles ont prévu les qualifications que le droit allait attribuer aux actions réalisées en amont. Elles ont pu rendre ainsi leur agir conforme à leurs prévisions sur la qualification ».

2/ Quelle capacité d’anticipation pour les acteurs publics ?

Selon Solveig Grimault, il serait plus difficile pour les acteurs publics (que pour l’entreprise) d’anticiper en matière de revitalisation. La revitalisation en effet dépend avant tout d’une décision de restructuration, dont  le « timing » est le plus souvent inconnu des services de l’Etat. Pour autant, les acteurs locaux ont été invités par la dernière circulaire relative à la revitalisation à constituer par anticipation un portefeuille de projets et d’actions de revitalisation. Mais comment faire et, en pratique, que s’agit-il précisément « d’anticiper », dans la mesure où les acteurs locaux ne sont guère en position de faire des prévisions à propos de restructurations potentiellement à venir ?

Les acteurs locaux peuvent effectivement s’efforcer de « maintenir en continu une capacité de proposition, de “connexion” des conventions de revitalisation avec des projets du territoire » – projets en cours, programmés ou en attente de financement. Il s’agit alors « moins d’une capacité d’anticipation, que de pouvoir être à l’initiative, en continu, afin de faire valoir le moment venu l’existence et les besoins des projets du territoire ». Cette modalité d’intervention relève-t-elle alors d’une « anticipation », ou d’une forme de « précaution » ?

« Par ailleurs, la notion d’anticipation peine à rendre compte d’une perspective de prévention, qui pourrait pourtant être considérée comme décisive sur les territoires pour atténuer les effets préjudiciables des mutations économiques. Parler de prévention à propos de la revitalisation peut paraître paradoxal, la revitalisation se caractérisant a priori par sa dimension réparatrice ou compensatrice. Pourtant, compenser peut aussi être envisagé comme un objectif continu. » Par ailleurs, certaines actions de revitalisation sont, en pratique, très proches de ce qui peut se faire en matière de prévention au plan local – hors revitalisation : l’accompagnement et l’appui-conseil aux TPE-PME en particulier.

RevitalisationLa sociologue se demande donc si, « selon les types d’actions effectivement retenus, la revitalisation ne pourrait pas aussi contribuer à un objectif plus général de prévention des risques du travail et de l’emploi sur un territoire ? D’un certain point de vue, les actions qui ont été mises en œuvre dans le troisième cas de revitalisation présenté peuvent s’apparenter à des actions préventives : elles visent le maintien et le développement des ressources dont l’entreprise a impérativement besoin au plan local (ressources humaines, sous-traitants) ; elles préviennent, du point de vue de l’entreprise, un risque de “désajustement” entre les ressources du territoire et ses propres besoins ». Les actions de revitalisation, destinées ici aux ressources humaines locales et aux PME du bassin d’emploi, « donnent ainsi à voir la “connexion” ou le chemin entre l’identification d’un risque (des effets potentiellement défavorables au territoire) et sa cause (une restructuration qui vise le réagencement d’un réseau de sous-traitants, et qui touche au contenu des métiers de l’entreprise). Ce lien entre un risque et sa « source » accroît également la portée préventive de ces actions. » Mais cette façon de pratiquer la revitalisation suppose, de la part de l’entreprise, qu’elle porte elle-même un intérêt au processus de revitalisation, et qu’elle ne cherche pas avant tout à en limiter le coût.

Dans ces conditions, la négociation d’une convention de revitalisation ne peut-elle pas être considérée comme une occasion, pour les acteurs locaux, « d’obliger l’entreprise à “réinternaliser”, pour une petite part et de façon très ponctuelle bien sûr, le coût de certaines “externalités positives”, sur lesquelles elle veut pouvoir compter, en continu, sur le territoire » (une main d’œuvre formée à ses métiers, des sous-traitants en capacité de répondre à ses marchés, etc.) ? Le territoire ne peut-il pas alors, lui aussi, « faire reconnaître à cette occasion ses ressources et ses besoins, mais aussi la façon dont le fonctionnement de l’entreprise est toujours susceptible de l’affecter, pour chercher à en prévenir les effets les plus préjudiciables ? » La revitalisation constituerait en cela, sous certaines conditions, « le moment d’une remise en jeu, dans le rapport de négociation qui s’établit entre l’Etat et l’entreprise, de la contribution que cette dernière peut apporter (y compris au plan financier) au maintien et au développement des ressources propres du territoire : un enjeu de prévention ? »

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Discutante, la juriste Tatiana Sachs, a commencé en précisant que ce séminaire avait été l’occasion pour elle de s’intéresser à un dispositif juridique « que les juristes délaissent un peu, surtout en droit du travail ». « Parce que nous sommes obsédés par les relations entre employeurs et salariés. » Elle a ajouté qu’elle-même n’avait pas trouvé de contentieux sur ces conventions, et que cette absence pourrait aussi expliquer le manque d’intérêt des juristes pour cette question, puisque ni avocats ni magistrats ne les inciteraient alors à y réfléchir. « En tant que juriste, je me pose donc une question : que se passe-t-il si l’entreprise n’exécute pas sa convention ? »

Elle a ensuite souligné qu’il était intéressant pour les juristes « d’approcher le droit en action, tel qu’il est utilisé ». Concernant l’idée que l’entreprise pourrait « développer une stratégie sans le droit, et finalement ensuite adapter sa stratégie de gestion, la séquencer, pour se couler dans le moule du droit », il lui semble que les pratiques ont changé. « Je me demande si l’on peut distinguer dans la manière de penser des entreprises aujourd’hui, la gestion indépendamment de ce qu’impose le droit du travail, dans la mesure où celui-ci impose une présence permanente des représentants du personnel, et un dialogue permanent avec eux…. Peut-on distinguer aujourd’hui un moment qui serait pensé sans le droit, et un moment où l’on viendrait ajouter les contraintes imposées par le droit ? (…) Ne peut-on pas dire que le droit est là en permanence, et qu’il n’y a plus vraiment d’étanchéité entre les décisions de pure gestion et le droit ? »

Par ailleurs, le terme-même de « convention de revitalisation » est « perturbant », selon elle. « La convention de revitalisation n’a rien à voir avec une convention au sens juridique du terme. » Il illustre, d’après elle, la pénétration dans le discours du droit d’un « vocabulaire de politique publique », qui témoigne du fait que l’on « conçoit le droit comme un instrument de politique publique ». Le droit du travail ne serait alors plus seulement conçu comme un droit qui régit des rapports de travail subordonné, sa fonction initiale, mais plutôt comme un instrument de politique publique pour penser la question de la création emplois sur les territoires ou au niveau national. Il y aurait, en fait, une certaine évolution des outils.

Ces conventions invitent en outre à repenser la responsabilité, une « notion centrale en droit », qui vise à réparer un dommage… qui existe déjà. « Pour qu’une responsabilité soit engagée, il faut un fait générateur (faute, risque), un préjudice existant et certain et un lien de causalité entre le fait et le préjudice. » Dans le cas de la revitalisation, le préjudice n’étant pas encore advenu, il ne s’agirait donc pas de logiques de responsabilité, mais plutôt de « responsabilisation ». Ce qui n’est pas propre au droit du travail, mais bien présent dans d’autres droits, de la santé notamment. Si, pour les économistes, la question de l’internalisation des externalités est basique, pour les juristes l’enjeu est de savoir « quel est l’instrument juridique qui peut conduire les acteurs à prendre en compte les effets futurs de leurs actes ».

technique-de-négociationElle a ensuite relevé deux éléments qui seraient caractéristiques de ce type d’instruments : les obligations procédurales (discuter, négocier, etc.) et un rapport au temps particulier. Dans les conventions de revitalisation, ce rapport au temps serait d’ailleurs « très sophistiqué ». « On regarde l’avenir pour mettre en place des actions visant à prévenir ou anticiper les effets futurs, et en plus on valorise le passé et les actions déjà réalisées. Il est intéressant d’avoir un dispositif qui essaie de tracer une continuité entre ce qui a été fait, ce qui va l’être, et ce qui doit l’être. » Elle a ensuite expliqué qu’il était difficile pour le droit, et donc pour les juristes, de trouver et de penser ces dispositifs, car l’objectif du droit est de « catégoriser » et donc de réaliser un travail de qualification. D’autant plus que dans le droit, « on raisonne par crises », non pas dans la continuité. « Quand on raisonne de cette manière, on passe son temps à introduire des ruptures, alors que ce genre d’instrument a pour objectif de saisir et instaurer une espèce de continuité dans les pratiques. L’idéal serait une revitalisation en permanence, même quand on ne restructure pas. »

Concernant, enfin, la question de la porosité entre droit des restructurations et revitalisation, elle a évoqué la loi Florange (juillet 2014), où « les sanctions prévues entremêlent complètement PSE et obligation de recherche d’un repreneur. » Recherche qui peut en outre être prise en compte dans les actions de revitalisation. « Là, la porosité est complète. »

 

En réponse, Solveig Grimault a notamment précisé qu’elle n’avait pas voulu dire que les stratégies de gestion s’élaboreraient d’abord sans le droit, pour en tenir compte ensuite. Il s’agissait plutôt de rappeler que « les frontières entre PSE et revitalisation, par exemple, n’ont vraiment de consistance que dans les qualifications du droit. Autrement dit, les visées et les temporalités du processus de gestion de l’entreprise sont tout autres que la succession des opérations inscrites dans le droit (du PSE puis de la revitalisation) : les actes de gestion et leur temporalité ne “font écho” à la trame requise par le droit, de façon permanente et continue, que pour pouvoir satisfaire précisément aux obligations légales. » Il s’agissait donc, notamment, de « ne pas naturaliser les  qualifications du droit, pour pouvoir mettre en évidence “le jeu” auxquelles elles peuvent donner lieu dans les pratiques de gestion. »

Elle est ensuite revenue sur la question du suivi, après la signature de la convention, en précisant que celui-ci est réalisé par un comité de suivi associant une pluralité d’acteurs dont l’entreprise et l’Etat. S’il n’y a effectivement pas de contentieux relatif à la non-exécution d’une convention, les représentants de l’Etat – notamment du préfet – avaient indiqué lors de l’enquête qu’ils pouvaient, en cas de besoin, « rappeler l’entreprise à l’ordre ». Mais l’entreprise, dès lors qu’elle s’est engagée dans une convention de revitalisation, a plutôt intérêt à ce que cela se passe bien. Il y a notamment pour elle un enjeu en termes d’image, certaines entreprises pouvant par exemple communiquer sur les actions réalisées dans le cadre de la revitalisation, ou vouloir, plus généralement, témoigner ainsi d’un comportement “socialement responsable”.

 

La discussion s’est prolongée sur la difficulté de mettre en place des outils qui fonctionnent en continu, sur l’évaluation du préjudice par les études d’impact, ou encore sur la négociation du périmètre de la convention.

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DIM Gestes – Séminaires mensuels Lieud-Dits du Gestes – 13 mars 2015 by Dim Gestes on Mixcloud

 

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Lieux Dits du Gestes, Programmation 2014-2015

Consultez la page dédiée au cycle de Séminaires mensuels du DIM Gestes sur le thème « Espaces, Lieux et Travailleurs »

 

 

 

image_LOGO Gestes 003Mise en ligne le 24 Avril 2015.

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